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蜀章武三年（223）春，刘备病笃，丞相诸葛亮、尚书令李严并受遗诏辅刘禅。诸葛亮为首席辅政，主政务，李严为副，为中都护，统内外军事，镇永安。刘备死，刘禅即位，诸葛亮封为武乡侯，开府治事，寻领益州牧；李严封都乡侯，加光禄勋，后转前将军。
刘备临终谓诸葛亮曰：“君才十倍曹丕，必能安国，终定大事。若嗣子可辅，辅之；如其不才，君可自取。”诸葛亮涕泣曰：“臣敢竭股肱之力，效忠贞之节，继之以死！”（《三国志·诸葛亮传》）一般人把刘备说的“如其不才，君可自取”这话理解为：如果刘禅不才，诸葛亮可废之自立，即刘备有将基业转给诸葛亮之意（又有人认为刘备这样说是在行欲擒故纵之计）。但是也有人把其理解为：如果刘禅不才，诸葛亮可废之，再从宗子中择立，即刘备授诸葛亮有霍光那样的自行废立的权力。《三国志·孙翊传》注引《典略》及《三国志·张昭传》注引《吴历》曰：孙策临卒，张昭以孙翊（孙权弟）有孙策之风欲之接继。孙策定孙权，但谓张昭曰：“若仲谋不任事者，君便自取之。”似有让张昭可废孙权以立孙翊之意。我认为后一种说法是能说得通的。我们至少应在刘备说的上下两句话里找到连贯的意思。刘备说诸葛亮之才“十倍曹丕，必能安国，终定大事”，意为诸葛亮有使汉室再兴的才能，故刘备续说的若刘禅可辅，辅之，“如其不才，君可自取”，应该意为诸葛亮可行废立。这两句连贯的意思应是：刘备欲能臣诸葛亮辅其能子复汉大业。我们这样来理解，刘备与诸葛亮的君臣关系就清晰了，无谓猜想的那般复杂。刘备上句要诸葛亮定汉业，下句则要以基业相让，这是矛盾的。转刘室为诸葛之业，诸葛亮至少没有了以行统一的名义。
此时，魏吴蜀三家集团各拥一批优秀人才，鼎足之势已成，东汉末年军阀割据混战的局面已基本结束。成败难以一役而定，将最终取决于治道。我想在此就诸葛亮治蜀的内政和外交这两个方面的问题加以讨论，以明其何得何失。
东汉顺帝时，全国约有户口一千万，人口五千万。益州约有户口一百五十万，人口七百万。东汉末年的杀戮、掠夺、饥荒、疫病及亡匿等，使人口剧减，十裁一二在。《晋书·地理志》曰：刘备称帝，约有户口二十万，人口九十万。《三国志·刘禅传》注引王隐《蜀记》曰：蜀灭时，约有户口二十八万，人口九十四万，吏四万，兵十万。《续汉书·郡国志》注引《帝王世纪》曰：魏并蜀前，约有户口六十六万，人口四百四十万。《三国志·孙皓传》注引《晋阳秋》曰：吴亡时，约有户口五十二万，人口二百三十万，吏三万，兵二十三万。如此计算，三国总人口约计八百万，约东汉五千万的六分之一。这是汉晋间人口最少的时期。晋代魏后，人口开始增长。《晋书·地理志》曰：吴亡，晋约有户口二百四十万，人口一千六百万。约东汉三分之一。尽管这些统计数字不会很准确，但是基本上还是可以反映出当时社会兴衰的情况。
时，南中诸郡反叛，东吴有觊觎之心，北魏随时会犯境。在刘备舍弃荆州、携众南奔那存亡之时，诸葛亮奉命于败军之际，连和孙权打败曹操；这时在益州疲弊、四境危急之刻，他复受任于危难之间，以保家卫国。诸葛亮于建兴元年（223）通好东吴，消解一方外忧；二年（224）务农殖谷，闭关息民；三年（225）领兵南征，平定叛乱。我们可以看到诸葛亮的治理初见成效，长此经营下去，蜀汉会日益强盛起来。可他于四年（226）开始治戎讲武，以俟大举；五年（227）率众北驻汉中；六年（228）出军北伐，掀起连年战火。我们又不能不对其治理产生疑问。
建安十二年（207），诸葛亮在隆中说刘备曰：“益州险塞，沃野千里，天府之土，高祖因之以成帝业”。蜀建兴五年（227），诸葛亮率诸军北驻汉中，他在上刘禅的《出师表》中曰：“先帝创业未半而中道崩殂，今天下三分，益州疲弊，此诚危急存亡之秋也。”几十年间，益州由富庶而衰穷。
诸葛亮《隆中对》的计策是：刘备若跨有荆益，保其岩阻，西和诸戎，南抚夷越，外结好孙权，内修政理；待天下有变，荆益两路向中原，汉室可兴。但因关羽失荆州，刘备败夷陵，诸葛亮设计的双刃，成了单刀。诸葛亮需要调整战略。诸葛亮辅政，书杜微曰：“今因曹丕多务，且以闭境勤农，育养民物，并治甲兵，以待其挫，然后伐之，可使兵不战民不劳而天下定也。”（《三国志·杜微传》）这在总的思路上仍与《隆中对》相符合，先自强，以待敌疲。魏吴中许多大臣都劝谏其主，宜专心于治国，使国富民安，然后可以强兼弱。汉末战乱，国破家亡，三强势均而鼎立，面临的都是相同的情况，宜先固己，而后图彼。
建兴六年（228）春，诸葛亮联合孙权北伐，自率二十万大军准备出征（二十万兵很可能是蜀国的总兵力，他率十万兵较可信）。这是《三国志·刘禅传》注引《诸葛亮集》载刘禅三月下诏书中说的，其实，这个诏是诸葛亮写的，刘禅照着宣告而已。蜀汉有二十万兵，以最大限额十人出一兵计算，这时蜀汉当有人口二百万。这二百万人口比刘备时的九十万增加了一倍。数字难免有水分，但人口得以恢复是事实，至少，诸葛亮有能力使大量亡匿漏脱者重新登录着籍的。但自诸葛亮北伐后，人口又开始减少，至蜀亡，人口与蜀立时相差无几。
《三国志·诸葛亮传》曰：建兴三年（225）春，亮率众南征，其秋悉平。军资所出，国以富饶，乃治戎讲武，以俟大举。诸葛亮“西和诸戎，南抚夷越”之策得以施行。但因诸葛亮把北伐当成迫切的头等大事去做，故对南中只能施以权宜了。后邓艾兵临成都，刘禅欲南走，谯周曰：“南方远夷之地，平常无所供为，犹数反叛，自丞相亮南征，兵势逼之，穷乃率从。是后供出官赋，取以给兵，以为愁怨，此患国之人也。今以穷迫，欲往依恃，恐必复反叛。”（《三国志·谯周传》）可见，治夷失偏，蜀汉政权实际上只控制着益州的北部，并未在南方获得有效的支持。
诸葛亮辅政伊始，曹丕遣使入蜀，劝蜀向魏称藩。魏数位大臣亦致书诸葛亮，欲蜀归顺。曹丕这时与孙权断交，故欲结蜀讨吴。诸葛亮作《正议》篇曰：“昔在项羽，起兵无德，虽处华夏，秉帝王之势，卒就汤镬，为后永戒。魏不审鉴，今次之矣。昔世祖之创迹旧基，奋羸卒数千，摧莽强旅四十余万。《军戒》曰：‘万人敢死，横行天下。’况我以数十万之众，据正道而临有罪，可臣僭拟者哉！”（《三国志·诸葛亮传》注引《诸葛亮集》）时诸葛亮正与吴修盟。如前面所言，蜀采取连吴抗魏之计没有错误，只是应当机智灵活一些，不该一陈不变。曹丕正恨为孙权捉弄，欲加报复。诸葛亮若审时度势，与魏往来，探其意图，仍有两家取吴的可能性。而他却摈弃此策，只认准与吴结交，与魏相抗。
建兴七年（229），孙权称帝，遣使告蜀与刘禅并尊。蜀汉官吏多谓孙权亦是伪立，交之无益，宜显明正义，以绝同盟。诸葛亮曰：“权有僭逆之心久矣，吾所以不与之计较，求掎角之援也。今若绝交，必为仇敌，便当移兵东伐，与之角力，须并其土，乃议中原。彼贤才尚多，将相缉睦，未可一朝定也。顿兵相持，坐而须老，使北贼得计，非算之上者。昔汉文卑辞匈奴，先帝优与吴盟，皆应权通变，弘思远益，非匹夫之为忿者也。今议者皆以权意在鼎足，不愿与我并力，且志望已满，无上岸之情，推此，皆似是而非也。何者？权智力不及北，故限江自保；权之不能越江，犹魏贼之不能渡沔，非力有余而利不取也。若我大军北伐，权上当与我分裂其地以为后规，下当掠民拓土，示武于内，非端坐者也。若就其不动而与我和睦，我之北伐，无东顾之忧，河南魏军不得尽西，此之为利，亦已深矣。权僭之罪，未宜明也。”（《三国志·诸葛亮传》注引《汉晋春秋》）乃遣使往吴祝贺孙权正号。孙权与蜀订盟，中分魏土，以豫、青、徐、幽四州属吴，兖、冀、并、凉四州归蜀，司州以函谷关为界一分为二。孙权分魏不过是为自己称尊讨好于蜀的假分，奈何不了魏什么，若刘备、诸葛亮抓住时机与魏签约分吴，那很可能会是真分，吴多半凶多吉少。
诸葛亮既然知道孙吴尚多贤能，将相和睦，不会速战取胜，故对孙权僭越，要行以权宜，如此，那就更该晓得曹魏更多人才，更难攻克，更应施用变策。他可能担心，蜀连魏灭吴后，将因孤弱而难以久存。这种担心一般人都见得到。连弱敌强虽为常计，但却并非定律。既然三国的最高战略目标都是要统一天下，那么结盟便不过是为各自利益而暂行的权变之计，而相互兼并，一决高下是迟早要发生的事情。看清楚实质，蜀汉起码应制定两套灵活机动的战略方针：一为连吴抗魏（正策），二应为结魏灭吴（奇策）。选择前者时，宜采取持久的均势策略，以固鼎足；待强弱消长，再寻衅而动。选择后者时，就应考虑到积极开发治理南中地区（其实对蜀汉来说，任何情况下都不应该忽略对南中的治理），以备并吴时从此出兵交州，与顺长江东下荆州之兵呼应，夺取荆交利益；亡吴后，即使强魏欲陵弱蜀，蜀得荆交之地，国境横阔纵深，依山阻水，势可一搏，无所畏惧。周瑜、吕蒙都有消灭刘备，全据长江，以对曹魏的计策。
曹魏从来没有制定过一成不变的先吴后蜀或先蜀后吴的战略，它就是要灭掉二敌，谁好灭就先灭谁。东吴一向是看风使舵，左右逢源，既愿与蜀分魏，又念念不忘西扩。唯蜀汉旗帜鲜明，始终坚持与强魏势不两立，且采取的又是急攻，而非久御。
益州是天府之国，相对中原而言显得有些偏远，但并不僻陋。自东汉末年战乱，至刘备夷陵战败，益州才困惫不堪，险象环生。诸葛亮开府治国，闭关息民，和好东吴，南抚夷越，使之复苏。但是，他是简而行之，偏而行之，未能有深思远虑。他闭关息民，不过是为了得以喘息，获取一些实力后，便致力于北伐了。他和好东吴，除了相掎防御，主要还是想有钳形攻势。他南抚夷越，施的是权宜计，使其略安，不大乱即可；不但没有用心力经营，反而要使屡输物资。
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